La semana pasada los senadores Branko Marinkovich, Ernesto Suarez y Kathia Quiroga remitieron a la Cámara de Senadores el Proyecto de Ley de Libertad de Importación, Almacenaje, Transporte y Comercialización de Combustibles Líquidos. He leído el proyecto con mucha atención y me parece que recoge adecuadamente la urgente necesidad de mover el negocio de importación de combustibles al sector privado. La propuesta es inteligente, valiente y nos mueve en la dirección correcta. Felicito a los proyectistas por plantearla y por estar dispuestos a discutirla, no solo con la Asamblea Legislativa, sino también con la ciudadanía en general.
El objetivo central es establecer un régimen de libre importación de combustibles en prácticamente toda la cadena downstream: importación, almacenamiento, transporte, distribución, y comercialización. Esto significa que personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, podrán importar combustibles libremente sin estar sujetas a controles de precios o barreras administrativas. El resultado esperado es el desarrollo de un mercado competitivo con múltiples operadores tratando de posicionar su marca en base a la mejor combinación precio/calidad que puedan ofrecer. En un mercado competitivo las ganancias de las empresas importadoras serán una función del número de clientes que su producto pueda atraer.
La ley rompe estructuralmente, por lo tanto, con el sistema actual en el que tenemos un monopolio estatal al que frecuentemente se le acaban los dólares para importar, sufre de corrupción escandalosa en todos sus niveles, y ha producido colas interminables para conseguir lo poco que llega, cuando llega. La ley elimina además las barreras administrativas y burocráticas que impone la Agencia Nacional de Hidrocarburos que, dicho sea de paso, bajo esta norma, desaparece.
De acuerdo con este proyecto de ley, las empresas importadoras no necesitarían autorización previa discrecional, licencia de operación, contrato de adhesión, asignación de cupo, permiso de importación o visto bueno sectorial. Solo necesitarían inscribirse en el Registro Único de Operadores y cumplir normas básicas de calidad y seguridad. Pueden después vender directamente al público al precio que vean conveniente y no están obligadas a vender, entregar, transferir o comercializar su producto a través de YPFB.
La ley dispone además un régimen impositivo simplificado mediante el cual el único tributo aplicable a la importación y comercialización de combustibles sería un IVA de 3%. Sí, como lo lee, solo 3%, en lugar del IVA estándar de 13%. Quedan excluidos entonces el IEHD, el gravamen arancelario, el IT, el IUE y otros. Esta es una gran medida. El país necesita reactivar su aparato productivo urgentemente y para eso debe tratar de abaratar los combustibles lo más posible sin recurrir a la subvención. Reducir los impuestos a su mínima expresión es una muy buena herramienta para lograr ese objetivo. Queremos que los productores compren más combustibles y produzcan, no que el gobierno recaude más.
Otra medida importantísima es, como menciono arriba, la desaparición de la ANH. Esto es un gran acierto por donde se lo mire. La ANH y sus regulaciones le han hecho un daño enorme al desarrollo de un mercado privado de importación de combustibles. Un gran ejemplo de ello es la Resolución Administrativa No. 0031 que describo en detalle en mi columna anterior titulada “¡Exprópiese!”. La ANH es reemplazada en esta ley por la Autoridad Técnica de Calidad y Seguridad de Combustibles que tendría únicamente funciones técnicas como el registro de operadores, verificación de calidad, seguridad, medición, metrología, etc. La dirección es clara, se pasa de una regulación económica discrecional, encarnada en la ANH, a una simple verificación de calidad.
Como pueden ver, el proyecto de ley tiene muchas cosas buenas y, sin embargo, no es perfecta. En mi opinión tiene un par de falencias que deben mencionarse. La primera es permitir la coexistencia de dos mercados: el mercado libre suministrado por privados a precios de mercado y el mercado estatal suministrado por YPFB a precios regulados. En el Artículo 14 se dispone que “el régimen de libertad de precios establecido en esta Ley coexiste con el régimen de precios regulados aplicable a la producción nacional.” Esto es un error porque si YPFB logra en algún momento volver a producir combustibles dentro del país y los vende a un precio regulado, menor al precio de mercado, eliminaría de cuajo el mercado de las empresas privadas. Esto se llama dumping o competencia desleal.
Es más, el Artículo 15 permite que YPFB no solo compita en el mercado con producción nacional, sino que también pueda hacerlo importando combustibles como lo hace en la actualidad. Aunque la ley trata de poner una serie de salvaguardas para asegurarse de que YPFB compita lealmente con los privados y no pueda “financiarse mediante transferencias, subvenciones cruzadas, garantías estatales o condiciones de acceso al crédito público que no estén disponibles para los demás operadores,” la naturaleza de una empresa estatal hace que sea muy difícil conseguir ese objetivo de competencia leal.
Una empresa estatal no debe generar ganancias para sobrevivir (su costo de oportunidad del capital es cero) y, por lo tanto, puede cobrar menos por su producto que una empresa privada. Aun con todas las disposiciones del proyecto de ley, YPFB puede cobrar un precio que simplemente le permita no tener pérdidas y ya estaría en condiciones más ventajosas que las empresas privadas. Al final del día, por lo tanto, la única solución sostenible es remover completamente a YPFB del negocio de importación de combustibles o de comercialización de combustibles producidos en territorio nacional. Permitir la participación de YPFB en el mercado puede eventualmente generar una situación ventajosa para el Estado y eso pondría en riesgo la seguridad jurídica de las empresas privadas.
La segunda falencia de la ley es la creación de una entidad estatal para verificar la calidad de los combustibles importados por los privados. Esto crea espacio para la discrecionalidad y la corrupción. Lo mejor sería el desarrollo de un mercado privado de certificadoras a las que las empresas importadoras podrían acceder de forma voluntaria para señalizar la calidad de su producto. Es importante mencionar que, así como sucede con cualquier otro bien o servicio, lo que compra el cliente es siempre una determinada combinación calidad/precio. En un mercado privado se generarían muchas opciones y diferentes combinaciones. Algunas importadoras ofrecerán la mejor calidad a un precio alto, pero otras encontrarán su nicho rebajando la calidad y también el precio. Un mercado libre debería dejar al consumidor elegir la combinación que prefiera. Una entidad estatal dedicada a verificar la calidad puede suprimir esta importante función del mercado.
Pero al margen de aciertos y falencias, el mayor obstáculo que enfrenta este proyecto es el constitucional. El Artículo 361.I de la CPE dice que YPFB es la “única facultada para realizar las actividades de la cadena productiva de hidrocarburos y su comercialización.” Punto. Solo este artículo podría dejar a este proyecto de ley sin chance alguno. El Artículo 359.I, sin embargo, abre una puerta interpretativa ya que menciona que el Estado “ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización.” A la luz de este último artículo, se podría interpretar que la CPE hace de YPFB un monopolio solo para la comercialización de combustibles producidos en el país, no los importados. El Artículo 378.II permite, además, y de forma explícita, la participación de empresas privadas en la cadena productiva energética.
Como ven, la CPE es tremendamente ambigua, contradictoria y peligrosa. Lamentablemente, por lo tanto, aun si este proyecto de ley se aprobara, el riesgo de una demanda de inconstitucionalidad es muy alto y una espada de Damocles podría quedar colgando sobre el cuello de cualquier empresa que decida entrar al mercado.
El espíritu de este proyecto de ley es el correcto. No hay otro camino para resolver el problema de los combustibles que no sea la liberación del mercado y la participación de empresas privadas sin controles de precios ni barreras administrativas. Esa es la solución estructural a las colas, a la gasolina basura, al contrabando y a la eventual paralización del aparato productivo por la falta de energía. Me temo, sin embargo, que para lograr los objetivos planteados será necesario acompañar esta ley con una profunda reforma a la Constitución.
