Bolivia lleva tres décadas repartiendo sus recursos. Todavía no ha intentado nivelarlos. La Agenda «50/50» vuelve a plantear cuánto le corresponde a cada nivel de gobierno. Es la pregunta equivocada. La correcta es si ese reparto va a cerrar la brecha entre los territorios más pobres y el resto, o solo a repetirla.
Descentralizar es trasladar a los gobiernos subnacionales la responsabilidad de proveer bienes y servicios a quienes viven en su territorio. Se justifica porque los gobiernos locales conocen mejor las preferencias de su población (Oates, 1972), lo que en teoría se traduce en servicios más eficientes y en autoridades más responsables ante su gente. Para que funcione, estas responsabilidades exigen transferencias de recursos —flexibles y estables— desde niveles más altos de gobierno. El problema es que la descentralización del gasto rara vez viene acompañada de una descentralización equivalente de los ingresos: los gobiernos subnacionales terminan dependiendo principalmente de transferencias para financiar lo que están obligados a proveer. Eso es un desequilibrio fiscal vertical.
Los gobiernos subnacionales bolivianos administran el 10% del gasto público consolidado, pero generan solo el 4% de los ingresos (PGE 2025). Esa diferencia, cubierta con fuentes como transferencias desde el nivel central, es precisamente el desequilibrio fiscal vertical (Eyraud y Lusinyan, 2013). Otra pregunta es si ese 10% alcanza para cumplir sus competencias: Bolivia no ha calculado su costo real, así que no hay evidencia de si los gobiernos subnacionales cargan con un mandato no financiado.
El segundo desequilibrio, el horizontal, no es un problema de cuánto se transfiere, sino de a quién: intensifica el daño que el desequilibrio vertical causa al esfuerzo fiscal de los gobiernos locales (Di Liddo et al., 2019). Las dos transferencias más importantes que reciben los municipios —la coparticipación tributaria y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH)— ignoran la capacidad fiscal y los factores que encarecen el costo de los servicios: la coparticipación reparte por población; el IDH reparte con una cuota fija entre departamentos que favorece a los menos poblados. A esto se suma una tercera fuente de disparidad: los recursos propios, ligados a la capacidad y el esfuerzo de cada gobierno, y correlacionados con la pobreza municipal. Ninguna de las tres se diseñó para nivelar; en la práctica, terminan castigando a los territorios que ya partían en desventaja.
Un sistema de ecualización fiscal responde exactamente a este problema. No reparte lo mismo a todos; busca que los gobiernos subnacionales ofrezcan niveles comparables de servicios bajo cargas tributarias comparables. Se distinguen tres modalidades. La ecualización de ingresos nivela la capacidad potencial de recaudar —el modelo de Canadá y Alemania—. La ecualización de costos compensa a los gobiernos con costos per cápita más altos por geografía, dispersión o pobreza, como en Australia y Suecia. Y los sistemas de relleno de brecha, como el impuesto de asignación local de Japón, miden simultáneamente necesidad financiera y capacidad fiscal, y transfieren la diferencia entre ambas.
Determinar la capacidad fiscal y la necesidad de gasto, según la modalidad que se elija, no es sencillo. La capacidad no se mide con la recaudación real, porque eso penalizaría a quien más se esfuerza en recaudar. Se mide con una capacidad teórica bajo un esfuerzo tributario estándar. La necesidad de gasto exige capturar variables de costo, con datos que se actualicen. En promedio, la ecualización reduce dos tercios las disparidades de ingresos entre gobiernos subnacionales, y en algunos casos prácticamente las elimina (Blöchliger et al., OCDE 2007). El resultado no es automático. Depende de qué busca nivelar cada modalidad, y de que otras transferencias o el endeudamiento subnacional no contrarresten su efecto (Dougherty y Forman, OCDE 2021).
Cerrar brechas horizontales, aunque sea parcialmente, traería beneficios más allá de lo redistributivo. La rendición de cuentas exige que los ciudadanos puedan comparar a su gobierno local con el de sus vecinos, algo casi imposible cuando la disparidad fiscal es enorme. Nivelarlas corregiría ese sesgo (Di Liddo, Morone y Porcelli, 2023) y acercaría a Bolivia a la promesa original de la descentralización, con gobiernos más eficientes y responsables ante su gente.
Diseñar un sistema de ecualización implica decidir qué modalidad usar, cuánto nivelar y cómo compensar, durante la transición, a quienes pierdan posición relativa. Es una discusión política, pero también técnica y académica: exige basarse en la evidencia empírica y teórica disponible, no solo negociar porcentajes entre niveles de gobierno. Bolivia tiene la oportunidad de dejar de solo repartir sus recursos, y empezar, por primera vez, a nivelarlos.
Alejandro Oporto Velasquez
es economista
